Une région enclavée, un aéroport sous-exploité, des entreprises qui peinent à recruter faute de connexions rapides : pour une collectivité territoriale désireuse d’ouvrir une nouvelle liaison aérienne, la tentation est forte d’intervenir. Mais dans un marché aérien libéralisé à l’échelle européenne, une telle initiative ne peut s’improviser. Elle s’inscrit dans un cadre juridique précis, dominé par le Règlement (CE) n° 1008/2008 et le droit des aides d’État (article 107 du traité sur le fonctionnement de l’UE).
1. Le fondement : l’obligation de service public (OSP)
Tout projet de création de ligne aérienne en raison de l’absence d’offre de transport appropriée (déficit d’initiative privée) repose sur le règlement n° 1008/2008. Son article 16 autorise un État membre à imposer une obligation de service public sur une liaison aérienne régulière reliant un aéroport de l’Union à un aéroport desservant une zone périphérique ou en développement, ou encore sur une liaison à faible trafic considérée comme vitale pour le développement économique et social de la région.
L’OSP vise à corriger une défaillance du marché. Elle n’est légitime que si, en l’absence d’intervention publique, aucun transporteur n’assurerait spontanément un niveau minimal de desserte conforme aux besoins du territoire. Le texte exige que l’obligation soit proportionnée et limitée au strict nécessaire : continuité, régularité, capacité minimale, plafonds tarifaires.
La notion de « faible trafic » n’est pas définie par le règlement, mais les lignes directrices de la Commission évoquent un seuil indicatif inférieur à 100 000 passagers annuels.
La Cour de Justice a souligné que les articles 16 à 18 du règlement opèrent une harmonisation exhaustive des conditions de fond et de procédure. En d’autres termes, un État membre (et donc une collectivité par son intermédiaire) ne peut imposer une OSP qu’en respectant strictement ce cadre européen.
2. Deux modèles d’intervention : OSP « ouverte » ou « restreinte »
Deux régimes coexistent pour ouvrir une liaison aérienne en l’absence d’initiative privée.
L’OSP ouverte laisse la liaison accessible à tout transporteur qui accepte de respecter les obligations fixées, sans compensation financière. Si un opérateur se manifeste dans ces conditions, l’accès doit demeurer libre.
L’OSP restreinte intervient lorsqu’aucun transporteur n’est prêt à exploiter la ligne sans exclusivité, ni compensation financière. L’État peut alors limiter l’accès à un seul transporteur, sélectionné après appel d’offres, et lui accorder éventuellement une compensation financière.
Pour une collectivité locale, la seconde hypothèse est la plus structurante ; elle implique la conclusion d’un véritable contrat de concession. La concurrence pour le marché supplée la défaillance de la concurrence par le marché.
3. La délégation de service public : un contrat de concession
Lorsque l’exploitation exclusive d’une liaison est confiée à un transporteur, celui-ci agit à ses risques et périls dans le respect des OSP. En droit français, le Conseil d’État (15 décembre 2017, Syndicat mixte de l’aéroport de Lannion – Côte de granit) a qualifié ces contrats de délégations de service public, relevant du droit de la commande publique et de son code.
Cette qualification emporte des conséquences majeures :
- Application des principes de transparence et d’égalité de traitement ;
- Publicité et mise en concurrence effectives ;
- Information précise des candidats sur les critères de sélection ;
- Négociation encadrée.
La personne publique ne peut se contenter de renvoyer au règlement européen ; elle doit détailler les critères de choix des offres et les rappeler tout au long de la procédure.
La durée d’exclusivité est en principe limitée à quatre ans (cinq ans pour certaines collectivités d’outre-mer), conformément au code des transports.
4. Proportionnalité et droit exclusif : une intervention sur mesure
La Commission européenne insiste sur la proportionnalité. Le droit exclusif ne peut couvrir que les périodes et services strictement nécessaires. Si l’OSP ne se justifie qu’en saison hivernale, la ligne doit rester libre en saison estivale.
Cette approche est particulièrement pertinente pour les territoires insulaires ou touristiques, marqués par une forte saisonnalité. L’objectif n’est pas de subventionner une activité rentable, mais d’assurer une continuité territoriale, lorsque la demande est insuffisante en basse saison.
Par ailleurs, dans la logique de l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne rendu le 23 juillet 2003 Altmark, la compensation doit correspondre au moindre coût pour la collectivité. En cas d’offre unique, des garanties supplémentaires sont nécessaires pour démontrer que la charge financière ne va pas au-delà du nécessaire.
5. Le contrôle des aides d’État : sécuriser le financement
Toute compensation financière constitue en principe une aide d’État. La décision de la Commission européenne dite « SIEG » du 20 décembre 2011 encadre les compensations versées aux transporteurs au titre d’une OSP, notamment pour les liaisons vers des îles dont le trafic annuel moyen n’excède pas 300 000 passagers.
La compensation ne doit pas excéder les coûts nets occasionnés par l’exécution de la mission, majorés d’un bénéfice raisonnable.
En parallèle, le règlement (UE) n° 651/2014 autorise certaines aides sociales au transport en faveur des habitants de régions périphériques, sous réserve qu’elles bénéficient directement aux consommateurs et sans discrimination entre transporteurs.
Ainsi, deux leviers complémentaires existent : 1) l’aide au transporteur (compensation d’OSP) ; 2) l’aide au passager (continuité territoriale).
6. Une stratégie territoriale sous contrainte juridique
Pour une autorité locale souhaitant ouvrir une nouvelle liaison aérienne, la démarche suppose :
- Un diagnostic solide démontrant la défaillance du marché et l’intérêt économique et social vital de la liaison ;
- Une conception proportionnée de l’OSP, limitée aux besoins identifiés ;
- Une procédure de mise en concurrence rigoureuse, conforme au droit de la commande publique ;
- Une sécurisation au regard du droit des aides d’État, afin d’éviter tout risque de remboursement des sommes versées.
Loin d’être un simple outil de subvention, la délégation de service public en matière aérienne constitue un instrument juridique sophistiqué au service du désenclavement territorial. Bien maîtrisée, elle permet à une collectivité de transformer un aéroport secondaire en véritable levier d’attractivité économique, tout en respectant l’équilibre délicat entre liberté du marché et impératif de cohésion territoriale.
Ouvrir une ligne aérienne n’est donc pas seulement une décision politique : c’est une opération juridique stratégique, à la croisée du droit européen, de la commande publique et du droit des aides d’État.
7. Le cadre français : compétence ministérielle et possible concours financier de l’État
En droit national, l’imposition d’une obligation de service public relève formellement de l’État. Aux termes de l’article R. 6412-23 du code des transports , le ministre chargé de l’aviation civile peut décider, sur proposition d’une collectivité territoriale ou d’une autre personne publique intéressée, d’imposer une OSP dans les conditions prévues par le règlement (CE) n° 1008/2008.
S’agissant du financement, la participation de l’État n’est ni automatique, ni générale. Elle est encadrée par l’arrêté du 16 mai 2005 fixant les critères d’éligibilité d’une liaison aérienne à une prise en charge financière par l’État. En pratique, l’État peut contribuer à la compensation versée au transporteur lorsque la liaison répond à un objectif avéré d’aménagement du territoire, notamment au bénéfice de zones insulaires, enclavées ou ultramarines. Toutefois, le plus souvent, la charge financière repose principalement sur les collectivités territoriales (régions, départements, syndicats mixtes aéroportuaires), l’État intervenant de manière ciblée, en fonction de priorités nationales de continuité territoriale et sous réserve du respect du droit européen des aides d’État.
Ainsi, en France, l’initiative peut venir du terrain, mais l’outil juridique et l’éventuel concours financier de l’État s’inscrivent dans une logique partenariale et fortement encadrée, où la cohérence avec la politique nationale d’aménagement du territoire demeure déterminante.
Pour aller plus loin :
Loïc Grard, Manuel de Droit européen des transports, pages 167 et svtes
Loïc Grard. La continuité territoriale entre l’Hexagone et les outre-mer. Actualité juridique Droit administratif, 2018, 02, pp.97.
Loïc Grard, Continuité territoriale et transport aérien, le cas de la Corse http://www.giureta.unipa.it/2019/20_Grard_DirNav_31122019.pdf
Contact : l.grard@domassocies-avocats.com